Андрей Александрович
Якoвлeв, кандидат экономических наук, проректор по науке Государственного
университета — Высшая школа экономики, директор Института анализа предприятий и
рынков.

Зачем
государство должно вмешиваться в экономику?

Опыт
стран, сопоставимых с Россией и другими государствами СНГ по уровню развития,
показывает, что вмешательство государства в экономические процессы нужно для
того, чтобы в самом частном секторе создать те стимулы к инновациям, которые не
генерирует в достаточной степени несовершенная институциональная среда. Анализ
успешного опыта новых индустриальных стран позволяет выделить ряд принципов, на
которых строилась политика стимулирования инноваций, повышения
конкурентоспособности и модернизации экономики.

1.
Ориентация не на прямые макроэкономические результаты, а на демонстрационный
эффект реализуемых проектов. Модернизация экономики не может быть обеспечена за
счет бюджетного финансирования. Но средства, выделяемые правительством, могут
послужить катализатором для процессов модернизации, если в результате успешной
реализации первых инновационных проектов бизнес сам убедится, что «это
возможно».

Таким
катализатором для венчурной индустрии в Израиле стала правительственная
программа «Yozma» с общим объемом финансирования 100 млн. долл. В рамках этой
программы правительство профинансировало 40% стартового капитала 10 частных
инвестиционных фондов. Результатом этого стало появление к концу 1990-х гг.
почти 100 венчурных инвестиционных компаний, которые управляли активами в 10
млрд. долл. и стимулировали бурный рост новых высокотехнологичных фирм. На подобный
же демонстрационный эффект рассчитаны «золотые проекты» в рамках мексиканской
программы « Avanchi».

Очень
важным является устранение недоверия между потенциальными участниками процесса
и преодоление их устойчивых негативных ожиданий, которые порождаются
предшествующим опытом. Сказанное касается как возможных инициаторов инноваций,
так и более многочисленных эффективных игроков «второго эшелона», которые
обладают меньшими ресурсами и не верят в то, что на практике можно что-то
изменить.

Для
установления атмосферы доверия между потенциальными участниками лучше, чтобы на
начальной стадии условия реализации таких проектов были рамочными, оставляя
пространство для поиска конкретных форм и механизмов взаимодействия. Вместе с
тем в дальнейшем при успехе таких проектов их условия должны быть
формализованы, с тем чтобы обеспечить возможность их повторения и
распространения. Последний шаг важен для обеспечения демонстрационного эффекта,
поскольку негативно-пессимистические ожидания среди игроков «второго эшелона» можно
попытаться переломить с помощью серии успешных совместных проектов,
доказывающих возможность взаимодействия между заинтересованными игроками на
стороне бизнеса и на стороне государства.

2.
Поддержка не секторов, а новых видов активности. Технологические и
организационные инновации, являющиеся основой для повышения
конкурентоспособности и процессов модернизации, возможны сегодня во всех
отраслях и секторах экономики. Именно поэтому государство должно поддерживать
не сектора, а новые виды активности — будь то венчурные инвестиции, развитие
промышленного дизайна или освоение английского языка менеджерами и инженерами.
Главным критерием предоставления поддержки является то, что эти виды
активности, позволяющие национальным фирмам повысить свою эффективность и выйти
на новые рынки, до того были не развиты в национальной экономике. Этот подход
также позволяет ограничить временные рамки предоставления поддержки периодом, в
течение которого данные виды активности остаются новыми для большинства
экономических агентов.

3.
Существенное софинансирование проектов со стороны государства при сохранении
управления проектами в руках бизнеса. Следует отметить, что в Чили и Израиле
уровень государственного софинансирования составлял около 40% как при поддержке
собственно инновационных проектов, так и при компенсации издержек выхода на
новые рынки и освоения новых технологий. В отдельных случаях (создание частных
центров передачи технологий, поддержка сертификации продукции малых и средних
предприятий на стандарт ISO — 9000) в Чили был возможен даже 50%-й уровень
софинансирования.

Однако
принципиальным является то, что во всех случаях проекты управлялись самим
бизнесом или специализированными посредническими организациями. Попытки
избыточной регламентации инновационной деятельности со стороны правительства
обычно приводят к провалу программ, организуемых совместно с бизнесом.

Это,
в частности, произошло с первой израильской правительственной программой
«Inbal», предоставлявшей частным венчурным инвестиционным фондам государственные
гарантии на их инвестиции.Сделав выводы из этого негативного опыта,
правительство Израиля в рамках программы «Yozma» с самого начала объявило о
приватизации пакетов акций в создаваемых инвестиционных фондах и предложило
менеджерам фондов опционы на покупку этих акций. Последующее развитие показало,
что этот шаг создал сильные стимулы для быстрого роста капитализации фондов
«Yozma» и расширения масштабов их деятельности.

Логическим
развитием этого принципа является введение представителей бизнеса с правом решающего
голоса в управляющие органы новых инновационных программ при сохранении за
государством права вето по принципиальным вопросам.

4.
Децентрализация государственной поддержки и формирование сети «институтов
развития». Во всех рассмотренных нами странах правительства одновременно
использовали различные каналы поддержки инновационной активности. Подобное
экспериментирование и многообразие уменьшало риски «провалов государства» из-за
неудачи конкретных институтов и в дальнейшем делало возможным расширение
поддержки более эффективных из них при свертывании неудачных программ.

Так,
в Израиле программа «Yozma» фактически заместила неудачную программу «Inbal». В
конце 1990-х гг. с учетом успешного предшествующего опыта было заметно
увеличено финансирование программы поддержки технологических инкубаторов, а
также программы «Magnet», ориентированной на поддержку совместных исследований,
проводимых университетами и коммерческими фирмами.

5.
Взаимодействие со старыми институтами — с их встраиванием в новую систему либо
постепенным замещением новыми механизмами стимулирования инноваций и
модернизации. При всей возможной неэффективности существующих институтов они
выполняют определенные функции и их радикальное разрушение может негативно
отразиться на инновационной системе. Оптимальным является вариант «встраивания»
старых институтов в новую систему поддержки инновационной активности и
процессов модернизации.

Пример
такого рода дает Южная Корея, которой в последние годы удалось обеспечить
эффективное сетевое взаимодействие старых крупных промышленных компаний и
государственных НИИ с вузами и инновационными малыми предприятиями. Это
взаимодействие привело к формированию динамичных инновационных кластеров вокруг
университетов, расположенных в границах старых промышленных агломераций. Другой
пример адаптации старых институтов к новым условиям — это эволюция чилийской
государственной корпорации «CORFO», которая за 65 лет своего существования
претерпела три серьезные трансформации и тем не менее по-прежнему играет
большую роль в стимулировании инноваций и в повышении конкурентоспособности
национального бизнеса.

Вместе
с тем следует сознавать, что вокруг существующих неэффективных институтов часто
формировались устойчивые группы интересов, включающие представителей как государства,
так и бизнеса. Благодаря наличию этих институтов и обладая преимущественным
доступом к ним, соответствующие игроки имеют возможность извлекать политическую
ренту. Поэтому в рамках рациональной модели поведения они будут препятствовать
реформированию таких институтов или превращать этот процесс в частичные
реформы. Представляется, что именно в этом заключаются причины систематического
«пробуксовывания» институциональных преобразований в России.

Для
того чтобы ослабить подобное сопротивление среды, по нашему мнению, следует
изменить сам вектор преобразований. Вместо изменения и ломки уже существующих
институтов надо делать акцент на выращивании новых институтов. Такие институты
(или проекты, лежащие в их основе) лучше запускать в тех секторах, где провалы
и неэффективность старых институтов наиболее очевидны. Однако это лучше делать
в режиме серии экспериментов при одновременном сохранении старых институтов,
которые пусть плохо, но работают. Такой подход, на наш взгляд, не только
позволит ослабить сопротивление сложившихся групп интересов, но и создаст
условия для запуска конкуренции институтов.

6.
Формирование доверия к новым институтам через личную репутацию управляющих. Для
успеха любой политики очень важно доверие к ней со стороны тех, кому эта политика
адресована. Особенно острой проблема доверия оказывается в условиях
несовершенного рынка и неэффективного государства, когда среди экономических
агентов традиционно преобладают негативные ожидания в отношении действий
правительства.

Считается,
что доверие к новым институтам может быть обеспечено лишь за счет открытости и
прозрачности их деятельности. Однако соблюдение всех требований прозрачности
связано с достаточно большими издержками. Эти издержки могут быть чрезмерными
при относительно ограниченных объемах финансовых ресурсов, которые
правительства развивающихся стран и стран с переходной экономикой в состоянии
выделить на поддержку инновационной активности. В этом случае доверие к новым
институтам может достигаться за счет того, что в состав их высших органов
управления и наблюдательных советов включаются представители государства и
бизнеса, которые пользуются признанным уважением в обществе и в деловой среде.
Более того, такая команда «первопроходцев» обладает реальными, а не
номинальными полномочиями и активно участвует в принятии решений. Как правило,
такие люди не склонны рисковать своей репутацией ради извлечения краткосрочных
выгод и в то же время обладают достаточным опытом для того, что чтобы уже на
ранних стадиях обеспечить достаточную эффективность «институтов развития» при
одновременном снижении их стоимости.

7.
Мониторинг, внешняя оценка и бенчмаркинг. Важным механизмом повышения
эффективности «институтов развития» является регулярный мониторинг и оценка
реализуемых ими программ, а также сопоставление их с лучшими образцами
(бенчмаркинг). Предпосылкой для проведения таких оценок и сопоставлений служит
система индикаторов, позволяющих характеризовать степень достижения целей
программы. Подобная внешняя оценка, проводившаяся в Чили и Израиле с привлечением
международных экспертов, позволила определить общеэкономический эффект этих
программ и соотнести его с затратами правительства на программы развития.

Мониторинг
и оценка программ также оказываются принципиально важными для своевременного
закрытия неэффективных проектов. Как показывает международный опыт, наибольшие
потери от мер промышленной политики возникают не из-за ошибок в выборе
проектов. Такие ошибки неизбежны. Более того, отсутствие неудачных проектов
свидетельствует лишь о недостаточной амбициозности и агрессивности
правительства в реализации промышленной политики. Гораздо большую опасность для
государственного бюджета представляет продолжение финансирования неэффективных
проектов и программ. И именно поэтому задача правительства — не отбор
победителей, а постоянное экспериментирование при своевременном отсеве
проигравших, для чего необходимы адекватные механизмы мониторинга и оценки.

8.
Реализация функций поддержки через бизнес-посредников. Риск неэффективного
использования средств возрастает в тех случаях, когда государственные органы
непосредственно взаимодействуют с компаниями, претендующими на государственную
поддержку. Это связано с тем, что правительственные чиновники, как правило, не
обладают достаточной квалификацией, чтобы оценить качество представляемых
проектов и связанные с ними риски. Кроме того, в случае прямых контактов между
чиновниками и представителями бизнеса, обращающимися за поддержкой,
увеличивается риск коррупции.

Опыт
стран Латинской Америки показывает, что для уменьшения подобных рисков
целесообразна передача функции по оказанию государственной поддержки частным
посредникам. Так, в Чили программы поддержки инноваций и повышения
конкурентоспособности реализуют не министерства и ведомства, а 21 независимое
агентство, большинство из которых функционируют как частные неприбыльные
корпорации, работающие по контракту с правительством. Подобный аутсорсинг
функций господдержки с передачей их частно-государственным посредникам помимо
прочего позволяет правительству более эффективно осуществлять мониторинг и
контроль реализации соответствующих программ.

9.
Предоставление услуг вместо денег. Стимулы к извлечению ренты из взаимодействия
с государственными органами существенно ограничиваются, когда предприятиям
вместо денежных субсидий предоставляются услуги. Это может быть обучение
персонала, содействие сертификации продукции, предоставление бизнесу
научно-технической информации и результатов НИОКР, осуществленных за
государственные деньги, предоставление площадей (например, технопаркам) на
территории государственных вузов или НИИ на льготных условиях и т.д. Важно, что
такие услуги также перепоручаются частным компаниям, которые показывают более
высокую эффективность по критерию цена—качество.

Один
из примеров практического применения данного подхода — государственная
программа содействия сертификации предприятий малого и среднего бизнеса в Чили
в соответствии с требованиями ISO — 9000. С помощью данной программы
международную сертификацию получили примерно 25 тыс. из 100 тыс. чилийских
средних предприятий. Величина расходов на подобную сертификацию для одной
компании составляет в среднем 20—30 тыс. долл. (в зависимости от масштабов
деятельности). Правительство финансировало 50% расходов на прохождение
сертификации, вторые 50% должна была оплатить компания, обратившаяся за
поддержкой. При этом бюджетные средства перечислялись не компании-заявителю, а
непосредственно международному агенту, проводящему сертификацию. Результатом
данной программы стало снижение барьеров выхода на внешние рынки для
предприятий среднего бизнеса, что способствовало общему повышению
конкурентоспособности экономики Чили.

10.
Поддержка кооперации и взаимного обучения. Малый и средний бизнес является тем
полем, где апробируются инновации, которые потом в массовых масштабах могут
быть внедрены крупными компаниями. Малые предприятия более гибки и склонны к
рискованным проектам. Именно поэтому программы поддержки инноваций обычно
ориентированы на малый и средний бизнес. Однако правительства новых
индустриальных странах не располагают теми финансовыми ресурсами, которые на
подобные цели способны направить развитые страны.

Например,
известная американская программа SBIR получает ежегодное финансирование в
объеме около 2 млрд. долл., а размеры грантов SBIR составляют 100 тыс. долл.
для первой стадии поддержки и 750 тыс. долл. для второй стадии; для сравнения:
в Чили размер правительственных грантов для технологических проектов обычно не
превышает 20—30 тыс. долл. В связи с этим правительства новых индустриальных
стран стремятся оказывать поддержку не индивидуальным предприятиям, а их
группам или отраслевым ассоциациям.

В
Бразилии через взаимодействие с ассоциацией «Valexport» правительственное
агентство «CODEVASF» способствовало координации усилий местных производителей,
направленных на модернизацию и диверсификацию продукции, решение конкретных
проблем (уничтожение фруктовой мухи), установление и выполнение стандартов
качества, развитие экспорта. Правительство Кореи обеспечивает условия для
совместного использования малыми инновационными компаниями оборудования,
имеющегося в распоряжении крупных корпораций и государственных
исследовательских институтов.

Подобный
подход существенно снижает расходы правительства на осуществление программ и
одновременно способствует формированию инновационных кластеров, в рамках
которых становится возможным совместное обучение и эффективный обмен лучшим
опытом между малыми и средними фирмами.

11.
Эффективный обмен информацией между правительством и бизнесом. Ни одно
правительство не обладает полнотой информации о процессах, происходящих в
экономике, и тех реальных проблемах, с которыми сталкиваются экономические
субъекты. Эта информационная асимметрия еще более усиливается в условиях
глобального рынка с его динамичностью и резко возросшей неопределенностью
внешней среды. Соответственно для формулирования политики, направленной на
стимулирование инноваций, повышение конкурентоспособности и модернизацию
экономики, правительство нуждается в механизмах регулярных доверительных
равноправных контактов с бизнесом. В результате обмена информацией в ходе таких
контактов каждая сторона — и государство, и бизнес — получает более полную и
адекватную информацию о процессах, происходящих в экономике. Тем самым
снижаются неопределенность и риски и возникают предпосылки для согласования
интересов сторон и реализации совместных инициатив, способствующих
модернизации. Как показывает опыт многих стран, механизмом поддержания таких
контактов могут выступать консультативные советы и иные
координационно-совещательные органы при органах власти. При этом они
оказываются более эффективными, если со стороны частного сектора в них
представлены не отдельные компании, а реально работающие активные отраслевые и
региональные бизнес-ассоциации, выражающие коллективные интересы бизнеса.

В
конечном счете ключевым для формирования новой промышленной политики,
отвечающей реалиям XXI в., является гибкое стратегическое взаимодействие между
общественным и частным секторами, которое позволяет выявить информацию о новых
бизнес-возможностях и препятствиях для их реализации, а также в ответ на это
генерирует изменения в политике и системе регулирования.