Отмена крепостного права образовала много пустых мест в существовавшей ранее системе местного управления. После 19 февраля 1861 г. около 23 млн. крепостных крестьян оказались на воле. Ранее их делами ведали помещики. Каждый помещик в своем имении был первым и притом почти неограниченным представителем административной власти. В местном уездном и губернском управлении большая часть должностей, самых влиятельных в повседневной жизни замещалась по выбору дворянства и из числа его представителей.
На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший различные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.
Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, связаные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте 1863г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временные правила для них.
Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три курии, в каждой из которых, как отмечала комиссия, “преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий”. Избирательная система должна комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиковот сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях.
Структура земских учреждений была предложена а следующем виде. Как в губернии, так и в уезде органы, заведующие земским хозяйством, были разделены на распорядительные и исполнительные. Первые установились в виде земских собраний, образуемых из гласных, избираемых упомянутыми куриями, причем число гласных, входящих в состав уездного земского собрания. колебалось, в зависимости от размеров уезда, от четырнадцати до ста с лишним. Губернское собрание составлялось из губернских гласных. выбираемых уездными собраниями. Председателями уездных собраний сделаны были уездные предводители дворянства, председателями губернских собраний — губернские предводители. Уездные собрания должны были заведовать земским хозяйством уезда, губернские — теми хозяйственно-распорядительными делами, которые касались целой губернии. Но при этом уездные собрания были признаны вполне независимыми от губернских. Те и другие должны были собираться раз в год для установления общего плана ведения хозяйства, для утверждения сметы доходов и расходов с правом обложения всех входящих в район их деятельности недвижимых имуществ и торгово-промышленных предприятий и, наконец, для выбора исполнительных органов, заведующих постоянным ведением всего дела, и для рассмотрения и утверждения ежегодно представляемых им этими органами отчетов. Этими исполнительными органами должны были быть земские управы — губернские и уездные, — состоящие из председателя и нескольких членов каждая. Гласные должны были выбираться на три года, и на тот же срок земские собрания должны были избирать и управы.
Что касается компетенции земских учреждений, то Милютин, председатель комиссии, не пытаясь особенно расширить круг порученных им дел, настаивал лишь на том. чтобы в своей сфере они пользовались полной самостоятельностью и независимостью от местных административных властей, подчиняясь лишь одному Сенату, и что губернаторам при этом было предоставлено лишь право надзора за законностью их действий. Первоначально в заведование земских учреждений предполагалось передать те дела, которые в дореформенные времена велись местным начальством на средства губернского земского сбора, из которых важнейшими были устройство и содержание местных путей сообщения, а также отбытие повинностей подводной и постойной, дела, подведомственные приказам общественного призрения, т. е. больницы и богадельни, и . наконец, продовольственные дела , частично подведомственные губернским и уездным учреждениям, частично — помещикам и окружным управлениям государственных имуществ и удельного ведомства.
Такова была в общих чертах структура и компетенция вновь созданных по положению 1 января 1864 г. всесословных органов местного самоуправления.
Они были распространены первоначально лишь на 33 губернии и в этих губерниях открывались постепенно, начиная с 1865 г. К 1 января 1866 г. они были открыты в 19 губерниях, к 1 января 1867 г.—еще в 9 губерниях, а всего в 28; затем, в течение 1867 г. — еще в 2 и после 1 января 1868 г. — еще в 4. Вся область деятельности земств указана во 2-й статье земского положения 1864 г. Сюда относятся прежде всего различные так называемые земские повинности: дорожная, подводная, постойная, т. е. обязанность содержать дороги в исправности, проводить новые дороги в случае надобности, содержать так называемую земскую почтовую гоньбу, т. е. земских почтовых лошадей и станции для внутреннего сообщения в уездах, и затем вводить помещения для чиновников, командируемых на места, и для проходящих войск. К числу земских дел отнесено и продовольственное дело, т. е. забота о народном продовольствии; сюда же отнесено и общественное призрение в широком смысле слова — попечение о калеках, неимущих людях и вообще о лицах, нуждающихся в общественной помощи, а также и содержание соответствующих общественно-филантропических учреждений. Сюда же включено и попечение о развитии торговли, промышленности и в особенности сельского хозяйства на местах, а также страхование имуществ. Сюда же отнесено было и попечение о народном здравии, т. е. санитарно-медицинская часть на местах, и, наконец, попечение о народном образовании в губерниях и уездах, о постройке церквей и содержании мест заключения.
Вот те задачи, которые очерчены 2-й статьей земского положения. Надо сказать, что почти все эти задачи не были созданы вновь, а существовали и раньше и, в принципе, признавались и дореформенным законодательством. Вышеупомянутые земские повинности удовлетворялись и в дореформенное время при помощи различных местных полицейско-бюрократических и сословных учреждений, которые пользовались для этого определенными земскими сборами, а затем имели в своем распоряжении и весьма существенные натуральные повинности, которые население отбывало по назначению губернских и уездных властей для удовлетворения этих нужд. какими же средствами и способами должны были земства удовлетворять все эти нужды и исполнять данные повинности? До реформы земские повинности, по закону 1851 г., по “Уставу о земских повинностях”, разделены были на государственные и губернские, и соответственно этому и тот земский сбор, который шел на удовлетворение этих повинностей, делился на государственный и губернский земский сбор. К числу первых повинностей, государственных, отнесено было, во-первых, содержание почтовых станций на больших трактах, затем постройка и содержание главных шоссейных дорог, магистральных линий, затем содержание земской полиции, содержание главнейших этапов и та особая воинская повинность, которая называлась рекрутчиной, т. е. содержание помещений для призывавшихся рекрутов и доставка взятых рекрутов в те части, куда они были назначены. К числу вторых, т. е. повинностей, содержимых на губернский земский сбор, было отнесено содержание так называемых губернских дорог, второразрядных и третьего разряда, содержание почтовой гоньбы, квартирная повинность, содержание тех чиновников разных местных казенных учреждений, которые заведовали перепиской по делам о земских повинностях, расходы по полюбовному межеванию, расходы на оспопрививание и, наконец, выписка сенатских ведомостей, где публиковались законы и правительственные распоряжения.
Вот те относительно немногочисленные повинности, которые были отнесены на содержание губернского земского сбора Размеры земского сбора в 1814 г.. когда впервые была опубликована земская смета и когда сбор этот не был разделен на государственный и губернский, достигали 4 млн. 450 тыс. руб., а через 50 лет выражались уже в цифре 23 млн. 900 тыс. руб. Из этой последней цифры 19 млн. было отнесено на государственный сбор и только 4 млн. 800 тыс._ на губернский сбор. При периодическом — раз в три года — определении тех сумм, которые ассигновались на государственные и губернские земские повинности, составлялась особая смета; составлялась она Особым комитетом о земских повинностях, где были и общественные (конечно, сословные) представители, но который функционировал как учреждение чисто бюрократическое. Деятельность его по составлению сметы была конечно, не широка; сметы должны были составляться сообразно строго определенным штатам, никаких новых нужд без нового законодательного определения в них включать было нельзя; затем сметы, составляемые таким образом на местах, утверждались каждый раз на три года законодательным же порядком, а затем уже обращались к исполнению на места. Исполнительными органами по исполнению повинностей являлись частью сословные, частью бюрократические учреждения. Существовал и известного рода общественный контроль, но существовал, в сущности, лишь на бумаге, т. е. допущено было в законе контролирование отчетности со стороны представителей дворянства и городских сословий, но на самом деле этот контроль почти не практиковался и являлся чистой фикцией.
При учреждении земств весь государственный земский сбор был удержан в распоряжении центральных органов правительства, а на него, как мы видели, приходилось больше трех четвертей всего дореформенного земского сбора, и как раз он весь целиком был удержан на те надобности, на которые он расходовался и раньше и которые были изъяты из круга ведомства земских учреждений. Взамен губернского земского сбора в казну, который, конечно, должен был прекратиться там, где были введены земские учреждения, земства получили право самообложения, т. е. право налагать на местное население определенные налога. Данные налоги, делившиеся на губернский и уездный земский сбор, в зависимости от тою, какими учреждениями губернскими или уездными, они налагались, по закону могли быть налагаемы как на землю, так и на торгово-промышленные заведения; кроме того, в руки земств целиком перешли и все те натуральные повинности, которыми пользовались дореформенные учреждения.
Вместе с этим переданы были земствам из приказов общественного призрения вместе с состоявшими в их заведовании учреждениями и те капиталы на содержание главным образом больниц, богаделен, рабочих и смирительных домов и всех остальных учреждений, которыми приказы общественного призрения распоряжались. Надо заметить, что, несмотря на то что приказы общественного призрения не имели никаких определенных доходов, взимаемых с населения, все-таки капиталы, бывшие в их распоряжении, и пожертвования, которые они собирали, давали им возможность содержать довольно значительное число установлении, в особенности если судить по тогдашнему дореформенному масштабу. Оказалось, что таких установлении, перешедших к земствам, было 785, причем из числа их главнейшими были больницы, которых было 519 с пятью отделениями и с 17 с лишним тыс. кроватей- Затем было около 1500 кроватей в сумасшедших домах, которых было всего 29. Внутреннее состояние всех этих учреждений было, правда, ужасное. Всех капиталов приказов общественного призрения, переданных «земствам. числилось около 9 млн. рублей; следовательно, на все 33 губернии, где были тогда введены земства, приходилось ежегодно дохода на содержание всех этих учреждений до 400 с небольшим тыс. руб., т. е. в среднем тысяч по 12—13 на губернию.
Что касается продовольственного дела, то оно финансировалось и осуществлялось при помощи разного рода складов и капиталов, собиравшихся с населения в виде. во-первых, натуральных запасов зерна в общественные магазины, а затем и в виде денежных капиталов, образовавшихся из продажи части зерновых запасов и от специального постоянного денежного сбора ( с 1842 г.). Эти капиталы, в размере тоже около 9 млн. руб., были переданы земствам, кроме сумм, отчисленных в общий продовольственный капитал, который остался в распоряжении правительства и составлял тогда около миллиона рублей в наличности и 20 млн.— в долгах и недоимках за населением.
Что касается бюджета этих земств, то, разумеется, те средства, которые в дореформенное время расходовались на местные нужды, сразу оказались совершенно недостаточными. Так, в 1865 г., когда открыты были первые земства в 19 губерниях, расходный земский бюджет в этих губерниях достигал 5 млн. 600 тыс. руб. Затем, в 1867 г., когда земства были открыты уже в 28 губерниях, этот бюджет возрос до 10 млн. 309 тыс., в 1871 г. он равнялся 21,5 млн. руб., в 1876—30,5 млн. руб. и к 80-м годам, несмотря на русско-турецкую войну, которая в значительной мере расстроила и финансовое, и общее экономическое положение России, земские сборы достигли 36 млн. руб. Таким образом, в 1880 г., т. е. через 16 лет после опубликования земского положения, земские сборы увеличились более, чем в 16 раз по сравнению с дореформенным земским сбором на губернские надобности. Но на практике возросшие размеры земского бюджета оказывались совершенно недостаточными.
Надо сказать, что земства с самого начала своей деятельности попали в очень тяжелые условия. Независимо от реакции, которая в это время распространилась в стране и, в особенности, в правительственных сферах, и которая мешала в административном и политическом отношении развитию деятельности земств, не менее серьезным препятствием являлись те плохие финансовые и экономические условия, в которых находилась Россия.
Ввиду этого земства с самого начала встретили большие препятствия в развитии своей деятельности. Состояние как крестьянского, так и помещичьего хозяйства после крестьянской реформы представляло настолько глубокий кризис, что всякое увеличение обложения земли, помещичьей или крестьянской, разумеется, представлялось делом весьма трудным. И мы видим, что в самом начале земской работы один из лучших земских работников, князь А. И. Васильчиков. так характеризовал тогдашние русские условия: “Русская земля,— писал он,— бедна, потому что она, т. е. — земля, почва, в буквальном смысле слова, платит сверх сил, сверх того, что производит; потому что она оплачивает высшие государственные пользы сборами с низших разрядов плательщиков, всего менее участвующих в выгодах государственного устроения; потому что тягло частное, земское и казенное испокон веку лежало и продолжало лежать в России на земледелии, угнетая труд, и преимущественно труд хлебопашества, т. е. ту самую ветвь народной производительности, которая наиболее требуется для возделывания и оплодотворения необъятной площади Русской империи.
Слияние сословий, улучшение повинностей, поощрение сельского хозяйства,— все эти высокопарные заглавия, которые подписываются на всех современных реформах, сводятся окончательно к тому, чтобы найти кроме земли и земледелия другие источники доходности и распределить тягость сообразно этой доходности. Этот труд, это раскрытие, может быть произведено только посредством земских и общественных учреждений, действующих на полных правах местного самоуправления”.
И вот что касается прежде всего использования права самообложения, то в самом начале своей деятельности с этой точки зрения земства были поставлены в невозможность взять с земли, именно при таком тяжелом ее положении, сколько-нибудь значительные доходы. Понятно, что первые земские деятели, пользуясь в особенности тем, что в их среде преобладали представители земледелия, а не представители промышленности, попробовали эксплуатировать в значительной мере промышленность и торговлю. На первых шагах своей деятельности земства, несомненно, с чрезмерным увлечением начали облагать торговлю и промышленность. Пользуясь тем, что в законе на этот счет было сказано довольно глухо и им предоставлялись довольно обширные права, они начинают облагать в некоторых местах гильдейские свидетельства в 2 ‘/2 раза высшими сборами, нежели сборы, взимаемые с них казной. В других местах они начинают так сильно облагать лесопромышленников, что те иногда сокращают свою деятельность и даже, по утверждению Министерства финансов, разоряются.
Затем, в отношении фабрик и заводов перед земствами возникает вопрос, на что они могут налагать свои налоги: только ли на доходность фабричных и заводских зданий и на другую недвижимую собственность или же и на те обороты, которые совершают в этих заведениях промышленные капиталы? И вот, истолковав свои права в этом последнем смысле, земства начинают весьма значительно облагать фабрики и заводы.
Но, разумеется, уже в 1866 г.. как только земства обнаружили такие тенденции, Министерство финансов, во главе которого стоял тогда Реитерн, всячески старавшийся поощрять и оберегать крупную промышленность, увидело в таких стремлениях земств угрозу всем своим планам, не говоря уж о прямом подрыве возможности обложения этих же заведений и промышленного капитала со стороны казны, которая, как вы знаете, была в это время в очень трудном положении. Поэтому Реитерн с самого начала поднял шум против такой деятельности земств, и вот 21 ноября 1866 г. по инициативе Рейтерна внезапно издан был новый закон, который совершенно уничтожил всякий произвол земств в этой области. Именно, было установлено, что земства, во-первых, могут облагать только недвижимую собственность фабрик и заводов, совершенно в той же мере, в какой облагается всякая другая недвижимая собственность в данном районе, совершенно не
касаясь торговых и промышленных капиталов, имеющих в данных заведениях оборот и обусловливающих высокую доходность этих заведений. Что же касается торговых и промысловых капиталов и предприятий вообще, то земствам предоставлялось право облагать только торговые и промысловые свидетельства и документы, но не выше 10—25% того обложения, которое берет с них казна. Таким образом, вместо ток. чтобы получать в иных случаях в 2 ‘/2 раза больше, чем казна, земствам была предоставлена максимум четверть того обложения, которое могло взиматься с этих заведений казною, а с некоторых документов не более 10% казенного обложения.
Это, разумеется, сразу поставило земства в финансовом отношении в чрезвычайно трудное положение, потому что оказалось, что во многих местах у них была урезана возможность расширять свой бюджет, так как, хотя землю они могли облагать беспредельно, но, будучи сами представителями земли, они знали, что много с нее взять нельзя, а та сфера, где они думали взять львиную долю, была для них закрыта законом.
Земства чрезвычайно раздражительно отнеслись к этому закону и увидели здесь один из симптомов враждебного отношения к своим задачам и деятельности со стороны правительства, но едва ли были в этом даже правы, потому что мы видели, что инициатива в издании этого закона принадлежала тому министру, который не был, в сущности, реакционером и который, напротив того, был сторонником земского самоуправления, но наложил свою руку на самостоятельность земских учреждений в данном случае просто из боязни, что они подорвут возможность выполнения его общегосударственных финансовых планов.
На этой почве развилось много столкновений между земствами и правительством, и здесь уже, конечно, достаточно ярко выразилось в дальнейшем и то реакционное настроение правительства, которое вообще так резко тогда проявлялось, так что, например, в Петербургской губернии, где земство особенно упрямо и резко протестовало против закона 21 ноября .1866 г., и попробовало даже уклониться от его исполнения, была принята по отношению к земству максимальная кара: там на некоторое время земство было закрыто и все его дело передано в руки дореформенных учреждении. Это стеснение земских прав и
отнятие у земства важного источника земских средств весьма разочаровало многих и в значительной степени повлияло на упадок земской деятельности.
В это время, в сущности, главнейшие задачи земств сводились, как вы уже видели из только что мною перечисленного, прежде всего к народному образованию, потребность в котором сознавалась тогда так остро, затем к улучшению попечения о народном здравии, которое в дореформенное время выражалось только в городских учреждениях <и то главным образом в больницах), тогда как в сельских местностях отсутствовала всякая медицинская помощь, а меры предупредительные и защитные выражались в одном оспопрививании. Затем шли вопросы общественного призрения — вопрос о призрении нищих в некоторых земствах становился тогда особенно остро благодаря в значительной степени тому, что как раз после крестьянской реформы было выкинуто на улицу много беспомощных людей в лице бывших дворовых, освобожденных от крепостного права, но в то же время лишенных и всякого имущественного обеспечения. Поэтому перед многими земствами этот вопрос встал чрезвычайно серьезно в первые же годы их деятельности»
Но особенно серьезно и неотложно встал перед земствами финансовый вопрос, вопрос о том, как при, необходимости увеличить свои доходы, в то же время не подорвать сил тех плательщиков, которые эти доходы уплачивают. Земства очень хорошо сознавали. что главная масса податной тяжести — в действительности почти вся — лежала на податных классах. Мы видели, какова была раскладка сборов в момент введения земских учреждений. Князь Васильчиков попытался дать приблизительный расчет тех тягостей, которые население несло до реформирования земских повинностей. Для этого он перевел на деньги существовавшие натуральные повинности — по весьма, вероятно, преуменьшенной оценке,— и у него вышло, что накануне введения земских установлении на удовлетворение земских повинностей, земских нужд страна тратила всего 35 млн. 598 тыс. руб. Как же распределялось взимание этих средств с населения? Оказалось, что из этой суммы на 109 млн. дес. крестьянской земли лежало 35 млн. руб., на 70 млн. дес. помещичьей земли лежало всего лишь 500 тыс. руб., а на 113 млн. дес. казенной земли лежало только 36 тыс. руб. Таким образом, казенная земля в это время уплачивала земских сборов в тысячу раз меньше, а помещичья — в 70 раз меньше на десятину, чем крестьянская земля. Вот до какой степени достигала неравномерность в этом распределении налоговой тяжести между категориями плательщиков. Ясное дело, что перед земствами сразу встал вопрос, как урегулировать эти платежи, которые им приходилось налагать на население, таким образом, чтобы освободить от них наиболее бедное крестьянское население освободить его от той несообразно неравномерной тяжести, которая на него налагалась, и в то же время освободить крестьян и мещан и от тех натуральных повинностей, которые, по закону, отбывали только податные классы и которые закон не дозволял налагать на сословия привилегированные. Очевидно, что последнее место можно было исправить по воле земства, только переведя эти натуральные повинности в денежные, т. е. установив вместо отбытия их натурой соответственные денежные сборы. Вот этим делом земствам и пришлось заняться в первую голову после их открытия.
Но чтобы представить себе вполне ясно то положение, в котором находились земства в финансовом отношении, надо еще вспомнить те правила, которым они подчинялись в отношении составления своего бюджета и в отношении именно бюджета расходного. Все расходы земств разделялись— и до сих пор разделяются — на обязательные и необязательные. Обязательные расходы — это прежде всего удовлетворение тех, так называемых земских, повинностей, которые перешли к земствам от дореформенного времени. Затем еще к этим повинностям присоединились после реформы расходы на содержание крестьянских учреждений (мировых съездов и присутствии по крестьянским делам) и расходы на содержание мировой юстиции. Эти два расхода были настолько значительны, что составляли почти половину всех тогдашних обязательных расходов. Что же касается того, какое место все эти обязательные расходы занимали в общей сумме расходных бюджетов земств, то это видно из цифр, которые я вам сейчас сообщу. Из сметы 1868 г., когда земства были открыты в 30 губерниях, на обязательные расходы приходилось 63,6%. Затем, по мере того как бюджеты земств росли, конечно, процентное отношение обязательных расходов «о всему расходному бюджету становилось несколько более благонравным, т. е. обязательные расходы, оставаясь абсолютно такими же, поглощали несколько меньшую часть всего бюджета. Так. в 1871 г. обязательные расходы составили уже 57%. в 1872 г.—55%. в 1873 г.—51%, в 1877—44,8%, в 1878 г. обязательные расходы увеличились вследствие войны, потому что приходилось содержать турецких пленных, содержать своих раненых и т. д..— они поднялись до 46.5%, а в 1880 г. опять упали до 43%.
Все-таки вы видите, что и через 15 лет после введения земских учреждений эти обязательные расходы составляют почти половину всех земских расходов. К этому надо прибавить, что земские учреждения должны были с самого начала тратить весьма значительные средства на содержание своих административных органов — на содержание управ. Тут было жалованье членам управ и их председателям — надо сказать, вначале очень умеренное: председателям — иногда 600 руб. в год, членам уездных управ во многих местах —500—600 руб. в год,— но ввиду незначительности первых земских бюджетов и этот расход при всей умеренности окладов все-таки составлял вместе с канцелярскими расходами около 19 % всей сметы; так что если вы для 1868 г. к тем 63,6 %, которые тратились на обязательные расходы, присоедините эти 19,2 %, то вы увидите, что 82,8 % земских бюджетов расходовалось на такие вещи, которые, собственно, отнюдь не являлись удовлетворением самых главных культурных нужд населения,— тут нет расходов на народное здравие, народное образование, агрономию и вообще улучшение условий сельского хозяйства, промышленности и торговли. На все эти, как и на остальные культурные нужды, земства, таким образом, имели возможность тратить только 17% своего бюджета. Поэтому на медицину им приходилось тратить в 1868 г. 8%. на народное образование — 5 %. Понятно отсюда, что земствам приходилось в сфере народного образования, например, изобретать такие системы. как поощрительную, на которую потом очень нападали и которая, действительно, оказалась очень неудачной,— она заключалась, как вы видели, в том, что земства ассигновали средства на открытие школ не я полной мере, а только в добавление к уже ассигнуемым. хотя бы и небольшим, суммам, со стороны сельских обществ или волостей. Но при тогдашнем положении крестьянства, весьма плохом в финансовом и вообще экономическом отношении, при тогдашней его некультурности трудно было ожидать, чтобы крестьяне в какой-нибудь доле могли делать эти ассигнования, так что земствам скоро пришлось прийти к убеждению, что крестьяне. может быть, и будут заводить свои школы грамотности с пономарями и унтерами вместо учителей, но что настоящие школы земствам придется взять на себя целиком. Но одно дело сознавать это, а другое дело иметь средства на выполнение этой задачи…
Точно то же по отношению к медицине. Земства, каковы видели, получили от дореформенного времени целый ряд больниц, губернских в особенности, и немного уездных. Никакой земской медицины не было, не было не только никаких приемных покоев и сельских больниц, но даже и амбулаторных помещений; не было возможности принимать больных даже при помощи разъездов. А в добавление к полученным капиталам и. следовательно, на развитие всей этой необходимой помощи земствам приходилось тратить только свои ничтожные крохи. Отсюда понятно, что земства именно в эти первые годы их деятельности и в медицинском деле доходили до того. что пробовали брать дополнительные доходы в виде платы за рецепты и за отпускаемые лекарства. Но, конечно, и это все было очень скоро оставлено, и все эти приемы, конечно, неумелые, отнюдь не свидетельствуют о том, чтобы земства в той или иной степени не осознавали тогда необходимости более решительно приходить на помощь народу; если они не могли развить так скоро этой деятельности, то именно прежде всего благодаря своей нищете. Поэтому мне, во всяком случае, представляются неправильными те нарекания, которые в настоящее время делаются по адресу первых шагов тогдашних земств в литературе, в особенности в сочинении Б. Б. Веселовского, самом большом и полном по истории земства, автор которого утверждает, что на первых порах деятельности земства в ней будто бы особенно ярко сказывались классовые интересы, отражавшие крепостнически-барские взгляды, которые тогдашние деятели земства развивали и в крестьянском вопросе. Этот упрек мне кажется в данном случае несправедливым, потому что самыми влиятельными деятелями в большей части первых земских учреждений явились люди более или менее идейные, которые руководились не своими классовыми интересами, а теми стремлениями принести известную пользу народу,
которые в тот момент были довольно сильно распространены в передовых слоях русского общества. И мы видим в действительности довольно много таких весьма идейно настроенных и в то же время имевших значительный запас жизненного опыта и необходимых знаний людей, которые отдавали себя целиком земской деятельности, отказываясь для нее от всякой государственной службы и вообще более блестящей, а иногда и более широкой деятельности.
Если же существовали в то время и классовые интересы в земской среде, то, конечно, этому удивляться отнюдь нельзя: ведь, конечно, земская среда была средой, в которой по составу земских собраний, по составу гласных землевладельческие классовые интересы могли и должны были проявляться довольно ярко; и мы видели, до какой степени ярко и сильно незадолго перед тем эти интересы проявлялись в губернских комитетах по крестьянскому делу, когда помещичьи интересы затрагивались, по существу, весьма резко. Однако в губернских комитетах: были затронуты не только карманные интересы помещиков, но и самое существование помещичьего класса, и тогда эти интересы проявились с особенной яркостью и силою. В сфере же деятельности земских учреждений, конечно, и классовые интересы имели свое значение, но они были гораздо ничтожнее, чем в сфере вопросов, рассматривавшихся в губернских комитетах по крестьянскому делу, и поэтому проявились здесь гораздо слабее.
Кроме того, надо сказать, что положение тех земских деятелей, которые в то время были во главе земств, в значительной степени определялось еще тем, что с первых же шагов им приходилось вести борьбу с правительственной реакцией, с бюрократией — центральной и местной — и несомненно, что те из них, которые были наиболее сознательны по своей подготовке и взглядам, хорошо понимали, что результат этой борьбы, самая возможность ее ведения и самый обем этой борьбы зависят от тех отношений между народом и земством, от того участия, которое примут или не примут в этой борьбе сами народные массы, что, между прочим, в свою очередь, зависит от отношений между этими массами и земством. Поэтому деятели эти хорошо понимали, как важно освободить, даже с этой боевой точки зрения данного момента, массы от той тяжести, пол которой они находились. Им очевидно было, что вопрос повышения культурного уровня масс населения являлся вопросом, стоявшим вообще на очереди в русской жизни, и что от его разрешения зависела вообще возможность правильного поступательного развития и всяческого прогресса, и, в частности, прогресса политического, так что net никакого сомнения, что прогрессивные деятели, находившиеся во главе значительной части тогдашних земств, очень ясно и хорошо понимали связь этих явлений и необходимость действовать в земстве демократически, в духе народных масс. потому что иначе они должны были повиснуть в воздухе и не смогли бы вести и своей тяжбы с правящей бюрократией.
Вот почему эти классовые интересы. особенно если разуметь под ними простые карманные интересы (притом не бог весть какого размера), не могли иметь особого значения. Но, конечно, в состав земств, в число земских гласных попадали разные элементы, попадали и довольно заядлые крепостники, и довольно малокультурные люди, для которых вся эта сторона дела была неясна и неинтересна, а иногда и прямо антипатична и которым были ближе простые карманные интересы и сохранение тех привилегий, которые сохранить представлялось еще возможным после уничтожения главной, основной привилегии, после падения крепостного права. Эти элементы, конечно, боролись против всякого прогрессивного движения в земской среде, и когда, например, перед ними встал вопрос об уничтожении натуральных повинностей, о переводе их в денежные, т. е. о переложении главной тяжести — подводной и дорожной повинностей — на все классы населения, то против этого, разумеется, оказались лица, которые готовы были выдержать довольно значительную борьбу, и тут, в действительности, происходила борьба классовых интересов.
В этом отношении наиболее корыстно и именно в защиту помещичьих интересов настроенные гласные имели на своей стороне то законодательство, которое тогда существовало и на которое они могли опираться. При введении земских учреждений никаких. собственно, новых правил о составлении земских бюджетов прямо издано не было, а в “Правилах о введении земских учреждений” была 108-я статья, которая содержала ссылку на старый устав о земских повинностях, а этот устав, изданный в крепостное время, весьма значительную долю
отводил натуральным повинностям и стоял на той. весьма определенной, точке зрения, что натуральные повинности могут отбывать только низшие классы населения, податные сословия, для классов же привилегированных это представлялось в крепостное время несовместным с их достоинством.
Поэтому, ссылаясь на эту статью “Временных правил”, некоторые наиболее косно настроенные гласные заявляли, что прогрессивные гласные желают лишить их некоторых прав состояния, и с большим азартом они отстаивали эти “права состояния”, т. е. свои привилегии.
Но надо сказать, что с самого начала настроение в земстве создалось такое, что побеждать начали во многих местах люди прогрессивно настроенные, и мы видим, что, несмотря на то что к 1868 г. из тех земств, которые тогда были открыты, многие существовали только по несколько месяцев, тем не менее уже в этом году 1/” часть тогдашних земских уездов сделала постановление о полном прекращении применения натуральных повинностей, по крайней мере — дорожной, и о замене их денежными сборами. Затем это дело, идя иногда путем довольно упорной борьбы, развивалось мало-помалу и в других земствах,— конечно, в различных земствах с разным успехом, но, как бы то ни было, к середине 80-х годов в двух третях всех уездов земских губерний все натуральные повинности были заменены денежными сборами, а из остальных уездов во многих местах некоторые натуральные повинности были заменены денежными, некоторые же земства давали более или менее значительные ассигнования на помощь населению в отбывании сохранившихся натуральных повинностей.
Не менее важную и интересную иллюстрацию к этому вопросу представляет новая раскладка земских денежных налогов, которая была принята земствами. Я уже указывал, какова была правительственная раскладка земских платежей и повинностей в самый момент введения земских учреждений, когда десятина казенной земли облагалась в тысячу раз меньше, а десятина помещичьей — в семьдесят раз меньше, нежели десятина крестьянской земли. Теперь в этом отношении дело изменилось чрезвычайно резко. Именно, если вы возьмете земские сметы 1868 г. в 14 млн. 570 тыс-руб. и исключите отсюда доходы земств от разных своих капиталов, то получится, что все остп — 1ьиыс сборы, составляющие, так сказать, прямые (окладные) подати в земстве, составляли 12 млн. 840 тыс. руб. Из них около 9 млн. 700 тыс. руб.. или 75%. ложилось на землю, остальные сборы распределялись: в виде налогов на недвижимые имущества в городах —3.4%, в виде сборов с торговых и промышленных помещений, фабрик и заводов — 8.3% и сбора с торгово-промышленных документов—12,7%. Те 9 млн. 700 тыс., которые падали на землю, распределялись так: с 75 млн. лес. помещичьей, казенной и удельной земли было взято 4 млн. 800 тыс. руб. и с 70 млн. дес. крестьянской земли почти столько же.
Ясно, что раскладка была совершенно иная, чем прежняя, и распределявшаяся несравненно равномернее. Поэтому прав был князь Васильчиков, когда из этого заключал <1871 г.), что “земские учреждения честно исполнили свой долг”. Действительно, о сметах 1868 г. это вполне можно сказать. Впоследствии критики земских бюджетов указывали, что и тогда и в дальнейшем была, однако, некоторая неравномерность в обложении помещичьей и крестьянской земли, заключавшаяся в том, что если взять все крестьянские и все помещичьи земли, то окажется, что крестьянские облагались все же несколько выше. Но. если несколько внимательнее к этому отнестись, то будет ясно, что сравнивается здесь не одно и то же. Крестьянские земли — это почти все обрабатываемые земли, а в числе помещичьих земель было много бездоходных тогда лесов и пустырей, которые не обрабатывались; понятно, что эти категории земли не могли выдержать одинакового обложения с обрабатываемой землей, а если мы будем сравнивать обложение одних обрабатываемых земель, то оно окажется довольно равномерным. Были даже такие уезды, как, например, Новоторжский, в котором земство прямо постановило, что крестьянские земли вообще хуже помещичьих, а потому их надо облагать меньше. Но это уже было, конечно, благородное исключение; вообще же обложение крестьянских и помещичьих земель было довольно равномерно, лишь в том грубом смысле, в каком это можно было признать без правильного кадастра земель, до которого было еще тогда далеко.
Затем, если мы сравним те способы обложения или раскладки налогов, которые мы встречаем в земствах, с теми способами обложения, которые практиковались в то время казной, то тут уже разница окажется прямо, разумеется, в пользу земства. Несмотря на то, что во главе Министерства финансов стоял с 1861 г. человек с довольно прогрессивными взглядами, мы видим, что, несмотря на это и не смотря на то, что перед правительством еще со времени проведения крестьянской реформы ставился ярко вопрос о необходимости коренной податной реформы, о невозможности поддержания прежнего распределения налогов, всецело складывавшего все прямые налоги на крестьян и мещан, что, несмотря на ясность необходимости реформы в этом отношении, Министерство финансов медлило с какой бы то ни было реформой в этом направлении.
Податная комиссия, которая была учреждена еще в 1859 г., в течение целых 11 лет не давала никаких результатов своей работы, и, мало этого, мы видим, что в том самом докладе министра финансов в 1866 г., на который я уже ссылался, Рейтерн говорит о крайней необходимости усилить налоги и. указывая, что поземельный сбор нельзя в этом случае усилить, потому что помещичье хозяйство переживает кризис, указывая, что чрезвычайно осторожно надо обходиться и с повышением налогов на промышленные и торговые капиталы и заведения, приходит к изумительному заключению, что из числа прямых налогов единственный, который можно повысить, это подушный сбор,—это несмотря на то, что он ясно понимал всю неравномерность и несправедливость этого сбора. Вместо того чтобы поставить вопрос об уничтожении этого сбора, Рейтерн, таким образом, еще в 1866 г. ставит вопрос о развитии его, о повышении его на 10 млн. руб. в год, а между тем из его же мотивировки мы видим, как этот сбор был тяжел для населения. Он указывает в докладе, что если сравнить поступление податей, наложенных на крестьянство, за пять лет, следующих непосредственно после Крымской войны, с поступлением их за пятилетие 1861—1866 гг., то оказывается, что в это второе пятилетие, несмотря на повышение земского государственного сбора на 22 копейки с души, поступление податей не сделалось хуже. а в некоторой степени сделалось даже лучше, чем в предыдущее пятилетие, и это уже дает ему повод заключить, что если наложить еще по 50 копеек с души, то, может быть, население выдержит и это… а раз можно, то и надо наложить эти 50 копеек! Вот результаты, к которым приходит министр финансов в 1866 г.
Вся работа податной комиссии привела также к весьма неожиданному результату; именно, сознавая невозможность сохранения подушной подати. Министерство финансов предложило ее заменить подворной податью, которая лежала бы опять-таки на том же податном населении. Но проект этот поступил в 1870 г. на рассмотрение земских собраний, и вот тут сказалась разница между ними и бюрократией, хотя бы и “просвещенной. Почти все существовавшие тогда земские собрания с одушевлением принялись за рассмотрение этого проекта, и, несмотря на полную неосведомленность многих гласных относительно теоретической постановки дела в сфере финансовой науки, несмотря на полную неподготовленность, тем не менее, подавляющее большинство земств пришло к тому, что проект Министерства финансов подвергло справедливому забракованию и выразило единодушное заключение, что подушная подать должна быть заменена повсеместно подоходным налогом. Разумеется, этот подоходный налог проектировался иногда довольно неудачно или фантастически; очень многие земства не доставили необходимых сведений для его установления, и само Министерство финансов довольно правильно сослалось на то, что серьезное обоснование подоходного налога может быть сделано только тогда, когда будет произведен кадастр всех имуществ и доходов, а произвести это было тогда делом чрезвычайно трудным и почти неисполнимым, так что за этой невозможностью произвести кадастр Министерство финансов довольно удачно могло укрываться. Земства составили свои проекты иногда: наивно, иногда мало исполнимо, но, во вся- I ком случае, самая идея замены подушной; подати подоходным налогом была идеей правильной. Поэтому я опять-таки считаю очень неправильной ту критику, которой тот же г. Веселовский подвергает работу земских ! собраний в этом направлении. Он, с одной ; стороны, упрекает земства за то, что они не : требовали замены подоходным налогом не одной только подушной подати, а и всех косвенных налогов. Для тех из вас, кто с слушал финансовое право и представляет с себе практическую возможность такой перемены. как замена всех прямых и косвенных налогов одним подоходным, ясно будет, что г в 60-х годах разве самые наивные из земцев могли выдвигать такой план. Ясна и достаточна была идея замены подушной подати, а подоходным налогом. В конце концов и этого; земствам провести не удалось, а выставлять такую идею. как замена всех косвенных налогов подоходным, можно было только без всякой надежды на ее осуществление и вообще на какие-нибудь практические последствия. С другой стороны, г. Веселовский упрекает все земские проекты замены подушной подати подоходным налогом в том, что все они произвольно или непроизвольно исходили из известных классовых интересов, которыми будто бы они диктовались. Он это усматривает из того, что этот налог сильнее всего лег бы на торгово-промышленные капиталы,— во всяком случае, в большей степени, чем на помещичьи имения. Однако из этого не следует, чтобы все-таки помещики, если они стояли на классовых интересах, рады были на свои имения налагать, в какой бы то ни было степени, сборы в замену налога, который до тех пор платили не они, а крестьяне. Ясно, что земские гласные в данном случае, независимо от классовых интересов, а исходя из одной только точки зрения благоразумной справедливости и государственного такта, ставили правильно вопрос о замене подушной подати подоходным налогом. Здесь нет никакого доказательства господства классовых интересов; можно только одно признать, что классовые интересы здесь не были чересчур резко задеты и не помешали гласным помещикам правильно решить данный вопрос.— а решение его, во всяком случае, было в общем правильно. К сожалению, надо сказать, что. несмотря на единодушие земских собраний, несмотря на то, что вопрос у них был поставлен, казалось бы, твердо. эта замена подушной подати подоходным налогом совершена не была. Проекты земств в министерстве были положены под сукно, и вопрос остался без движения вплоть до 80-х годов, когда он был решен гораздо менее удовлетворительно, чем предполагали земские собрания в 1870 г.
Таковы были первые шаги земской деятельности в сфере финансовой. Что касается отношений земств с правительством, то надо сказать, что самые первые шаги земств развивались, в сущности, без особых помех, и до 1866 г., до выстрела Каракозова. правительство, хотя подчас и довольно косо смотрело на земства и в особенности на попытки некоторых собраний расширить сферу деятельности и придать ей политическое значение,— тем не менее, до 4 апреля 1866 г. оно даже такие ходатайства земств, как ходатайства об “увенчании здания” и о созыве “всероссийского земства”, встречало, правда, отрицательно, с определенным отпором, но все же довольно мягко, и, за исключением Херсонской губернии, где был неуживчивый губернатор, и некоторых других, где были кое-какие трения между земствами и администрацией, в общем отношения между правительством и земством были довольно гладки.
Но после 1866 г. и ” особенности после той борьбы, которая развязалась между правительством и земствами на почве закона 21 ноября 1866 г., сейчас же отношения земства и правительств начали, и притом быстро, портиться, и видим, что уже в 1867 г. издан был несомненно направленный против земства весьма определенный закон об усилении, с одной стороны, председательской власти в земских собраниях, причем председатели собраний (предводители дворянства) были облечены не только усиленной властью, но на них налагалась и определенная ответственность перед правительством в деле устранения таких вопросов, которые не “отделяли ведению земств с точки зрения правительства. С Другой стороны, была гласность земских собраний, стесано печатание всех земских отчетов и земских докладов. Они допускались с этих пор к печатанию только после губернаторской цензуры, причем это даже было распространено и на печатание их в общей прессе. Все земские доклады и отчеты о земских собраниях кроме общей цензуры должны были отвергаться цензуре губернатора. Это вызвав было тем, что на первых порах, в особенности в своих предположениях, земства, естественно, критиковали дореформенное земское хозяйство и губернаторские действие, а к такой критике губернаторы не привыкли и стали утверждать, что при таких условиях им невозможно поддерживать спокойствие и порядок в губерниях… Эти губернаярские вопли, при тогдашнем настроении правительства легко были услышаны и приятой к изданию вышеупомянутого закона 13 июня 1867 г.
Благодаря этим огорчениям, которые в 1868—1869 гг. еще усложнились различными частными утеснениями в нарочитым систематическим пренебрежением Министерства внутренних дел к земским ходатайствам и заявлениям, самая привлекательность земской деятельности сразу понизилась и из земств ушли многое очень полезные работники, разочаровавшись в возможности сколько-нибудь полезной и продуктивной работы в земских собраниях.
Самый состав земских гласных под влиянием этих обстоятельств заметно понизился, и между ними действительно стали давать себя чувствовать не только классовые интересы, но иногда и более низменные стремления. В это же время началась та железнодорожная горячка, то грюндерство, о котором я упоминал в своем месте, когда излагал вам историю постройки железных дорог. Изменился состав лиц, шедших на земские выборные должности, в председатели и члены управ; появились “партии” — не в смысле идейных политических партий, а в смысле подбора лиц, стремившихся проводить тех или иных кандидатов к “общественному пирогу”. Именно в это тяжелое время реакции и пошел в ход этот термин, показывавший, что на общественное дело деятели известного пошиба стали смотреть именно как на доступ к лакомому пирогу, причем в лучшем случае аппетит их удовлетворялся повышенными окладами, а в худших доходило и до злоупотреблений. Даже то обстоятельство, что от земских собраний зависело замещение значительного числа довольно хорошо оплачиваемых и доставлявших известный общественный вес и почет должностей (кроме членов и председателей управ земские собрания избирали мировых судей в уездах, а с 1874 г. — и непременных членов присутствии по крестьянским делам),— даже это обстоятельство в ту тяжелую эпоху русской общественной жизни способствовало в глазах многих все большему усилению взгляда на земство как на весьма соблазнительный “общественный пирог”. Понятно, что лишь исключительные единичные люди могли в этой атмосфере продолжать идейную борьбу и, несмотря ни на что, посвящать себя невидной, но плодотворной культурной работе, всячески затруднявшейся притом различными полицейскими тормозами. При таких обстоятельствах прогрессивное направление могло удержаться, конечно, лишь в немногих губернских и уездных земствах.
Отмена крепостного права
Добавить комментарий
